Coutu, Fontaine et Marceau, Le projet de loi 3 est-il contraire à la Constitution ? Le Devoir, 26 août 2014

Publié le mercredi 27 août 2014 à 09:00 par Laurence Léa Fontaine.

Le projet de loi 3 est-il contraire à la Constitution?

Michel Coutu – École de relations industrielles, Université de Montréal
Laurence Léa Fontaine – Sciences juridiques, UQAM
Georges Marceau – Avocat, Melançon, Marceau, Grenier, Sciortino

Le gouvernement, relayé par certains groupes de pression, soutient que le projet de loi 3 est pleinement constitutionnel, alors que la CSN et la FTQ se disent convaincues du contraire. Qui a raison?Photo: Renaud Philippe Le Devoir Le gouvernement, relayé par certains groupes de pression, soutient que le projet de loi 3 est pleinement constitutionnel, alors que la CSN et la FTQ se disent convaincues du contraire. Qui a raison?

À l’occasion de la commission parlementaire examinant le projet de loi 3, une nouvelle dimension du débat a fait irruption sur la place publique : celle de la constitutionnalité ou non de ce projet de loi. Le gouvernement, relayé par certains groupes de pression, soutient que le projet de loi 3 est pleinement constitutionnel, alors que la CSN et la FTQ se disent convaincues du contraire. Qui a raison ?

On conviendra que l’interrogation revêt une grande importance, puisque non seulement, à terme, la question de la validité juridique du projet gouvernemental de restructuration des régimes de retraite municipaux peut être sanctionnée de manière négative, mais aussi, et de manière immédiate, celle de sa légitimité.

 

La liberté constitutionnelle d’association

 

En 2007, dans l’arrêt B.C. Health Services, la Cour suprême du Canada (CSC), renversant sa jurisprudence antérieure maintenue vaille que vaille depuis 20 ans, a constitutionnalisé le droit à la négociation collective en tant que droit fondamental dérivé de la liberté d’association (art. 2d, Charte canadienne des droits et libertés ; art. 3, Charte québécoise). À cette occasion, la Cour invalida une loi de la Colombie-Britannique qui annulait de manière rétroactive certaines dispositions des conventions collectives dans le secteur de la santé et restreignait les possibilités de négociations des matières visées (la supplantation, la sous-traitance, etc.) pour l’avenir.

Pour conclure en ce sens, la CSC a considéré l’importance des sujets touchés, de même que l’entrave substantielle à la négociation collective que représentait l’intervention législative. Un arrêt subséquent de la Cour, l’arrêt Fraser de 2011 concernant la situation des travailleurs agricoles en Ontario, même s’il a créé une certaine confusion, a vu cette orientation maintenue par la majorité des juges de la CSC. Dans l’état actuel du droit et sous réserve des décisions attendues de la CSC, notamment quant au droit à la syndicalisation des membres de la GRC, il faut considérer que la liberté constitutionnelle d’association protège, contre des entraves substantielles de la part de l’État, les principaux éléments du processus de négociation collective.

 

Le projet de loi 3

 

Qu’en est-il, à cet égard, du projet de loi 3 ? Celui-ci a pour objet de restructurer les régimes de retraite à prestations déterminées des employés municipaux, en vue d’alléger à cet égard le fardeau financier décrié par plusieurs municipalités au Québec. À l’évidence, les cotisations versées aux régimes de retraite représentent une part très substantielle (souvent de l’ordre de 20 % ou plus) de la rémunération globale de ces employés. Le premier critère de l’arrêt B.C. Health Services (l’importance du sujet du point de vue de la négociation collective) se voit donc ici confirmé.

 

Existe-t-il par ailleurs une imposition par l’État d’entraves substantielles (second critère) au processus de la négociation collective ? Assurément, puisque le projet de loi 3 écarte d’emblée (art. 45) toute disposition contraire d’une convention collective en cours de validité. Or il impose, dans tous les cas et nonobstant toute entente antérieure au contraire, le partage à parts égales de la cotisation d’exercice et une limitation des cotisations à un maximum de 18 % de la masse salariale (20 % dans le cas des pompiers et policiers, art. 5). Il permet également, en cas de déficits actuariels, la suspension de l’indexation des rentes des retraités, impose la réduction des prestations versées (art. 10), interdit de prévoir l’indexation automatique de la rente (art. 13), permet, quant aux participants actifs, la suspension ou l’abolition des prestations autres que la rente normale et la rente de conjoint survivant (art. 14), etc.

 

Par ailleurs, le projet de loi 3 prévoit un processus dit de négociation qui ne correspond pas à l’usage habituel de ce terme. En effet, cette négociation ne vise que l’implantation au niveau local des mesures d’austérité déjà imposées par le législateur, sans possibilité aucune d’écarter celles-ci par entente entre les parties (art. 45 et 56). Contrairement à ce que prévoit le Code du travail en cas de réouverture de la négociation en cours de convention collective (art. 107 C.t.), la partie syndicale ne peut recourir à la grève, mais elle doit uniquement s’en remettre à l’arbitrage obligatoire prévu dans le projet de loi 3. Celui-ci n’offre pas les garanties d’indépendance et d’impartialité qu’on trouve habituellement en droit du travail (voir Toronto c. S.C.F.P., CSC, 2003) : ainsi, l’arbitre est désigné à partir d’une liste établie unilatéralement par le ministre du Travail. En outre, la fonction de l’arbitre se voit étroitement encadrée par la loi (art. 44) ainsi que par une série de critères politico-économiques reflétant les choix de l’État en matière d’austérité (art. 38). Notons enfin que le projet de loi 3 n’accorde pas de voix au chapitre aux retraités et à leurs associations, pourtant directement concernés.

 

Failles évidentes

 

Ces éléments suffisent, à notre avis, à établir l’incompatibilité du projet de loi 3 avec le droit constitutionnel en vigueur relativement à la liberté d’association. Ajoutons que, dans B.C. Health Services, qui demeure l’arrêt de principe en la matière, la CSC s’appuie fortement sur les conventions de travail internationales adoptées dans le cadre de l’OIT et sur la jurisprudence établie par l’instance internationale compétente, le Comité de la liberté syndicale (CLS). Or, à plusieurs reprises quant à des plaintes visant le Canada et le Québec, le CLS a souligné — par exemple, dans le cas 2467 relatif au cycle de négociations en 2005 dans le secteur public québécois — « qu’une disposition légale qui autorise l’employeur à modifier unilatéralement la teneur d’une convention collective conclue antérieurement, ou contraint les parties à renégocier, est contraire aux principes de la négociation collective » (paragraphe 573).

Le gouvernement libéral a choisi de présenter le projet de loi 3 alors que celui-ci présente de prime abord des failles évidentes sur le plan de la validité constitutionnelle. Il reviendra au gouvernement de démontrer, en cas de litige, que le projet de loi 3 représente une limite justifiée (art. 1, Charte canadienne ; art. 9.1., Charte québécoise) à la liberté constitutionnelle d’association. Compte tenu de la facture actuelle du projet de loi, une telle démonstration nous apparaît hautement improbable, celui-ci comportant des mesures draconiennes (limitation de la capitalisation, suspension de l’indexation, etc.) qu’on peut difficilement présenter comme conçues de manière à porter une atteinte minimale (au sens de l’arrêt Oakes de 1986 de la CSC) au droit fondamental en cause.

Par ailleurs, certains espèrent peut-être un certain revirement jurisprudentiel de la part de la CSC, à la faveur des nominations de juges à l’initiative du gouvernement Harper. Il s’agit là, toutefois, d’un pari risqué. Outre le danger, voire la certitude, d’entraîner le Québec dans un long débat judiciaire dont l’issue est incertaine, la légitimité même de la loi projetée risque, à court terme, d’être âprement contestée par les acteurs sociaux concernés


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